从《中长期铁路网规划》看中国政府的执行力

发布时间：2025-04-05 07:57:26 来源：新闻先锋网 作者：墨迹

《中长期铁路网规划》是2000年后中国政府出台的指导铁路长期发展的文件，至今为止发布了三个版本，分别是2004年版、2008年版和2016年版。在三个版本的规划中，都设置了具体的铁路发展规划目标——短期（2010年）和长期（2020年）的铁路营业里程、高铁营业里程和电气化里程。现在是2024年，我们回头去看看中国铁路的实际发展是否达到了当初的规划目标？ 2004年版《中长期铁路网规划》 2004年，在中国政府首次发布《中长期铁路网规划》时，全国铁路的营业里程是7.4万公里，其中电气化里程1.93万公里。中国铁路的运行速度十分缓慢，即使经过五次全国铁路大提速，全国铁路旅客列车平均时速仍然只有65.7公里。2004年，中国还没有掌握高速动车组的制造技术，与西门子、阿尔斯通等外国高速动车企业的技术引进谈判仍在进行。全国尚未新建一条高铁线路，只是改造了既有线路进行了客运专线的初步试验。2003年9月，铁道部组织的论证会结束了中国高铁建设“急建派”与“缓建派”以及“轮轨派”与“磁悬浮派”的争论，中国政府正式下定决心建设京沪高铁。2004版的《中长期铁路网规划》是中国政府在当时各方面技术尚未成熟的条件下对未来高铁网络的设想，规划目标保守是必然的，毕竟此时国内还没有真正建成一条高标准的高铁线路，本国机车车辆企业能否掌握高速动车组技术也还是未知数。在2004版的《中长期铁路网规划》中，政府计划到2010年全国铁路营业里程增长至8.5万公里，其中新建客运专线（即高铁）5000公里，电气化里程达到3.5万公里。2008年版《中长期铁路网规划》 2008年，京津城际高铁正式开通运行，京沪高铁开始动工兴建。在动车组技术上，经过2004年和2005年的两次技术引进，铁道部从德国西门子、法国阿尔斯通、日本川崎重工和加拿大庞巴迪获得了时速250公里高铁动车完整核心技术的转让。到2008年，中国在高铁线路建设和动车组技术上的条件相比2004年都有显著的改善，极大增加了政府发展高铁的信心。因此在铁道部发布的2008年版《中长期铁路网规划》中，全国铁路营业里程、高铁里程和电气化里程的规划目标相比2004年版都有所提高。在2008版的规划中：2010年铁路营业里程目标从8.5万公里提高至9.0万公里，高铁里程从5000公里提高至7000公里，电气化里程从3.5万公里提高至4.1万公里。2020年铁路营业里程目标从10万公里提高至12万公里，高铁里程从1.2万公里提高至1.6万公里，电气化里程从5.0万公里提高至7.2万公里。2016年版《中长期铁路网规划》 2016年，中国高铁发展渐入佳境，“四纵四横”的主干网络已经基本建成，全国高铁营业里程达到2.3万公里。中国完全掌握了高速动车组技术，具有完全自主知识产权的中国标准动车组“复兴号”的设计研制工作已经在2012年启动，并将于2017年投入京沪高铁使用。此时中国政府对中国铁路特别是高铁的发展规划已经了然于胸，不再像此前那样还存在诸多不确定性。在2016年版的《中长期铁路网规划》中，对2020年全国铁路营业里程、高铁里程和电气化里程的规划目标相比此前两个版本继续提高。2020年铁路营业里程目标从2008年版的12万公里提高至15万公里，高铁里程从1.6万公里提高至3.0万公里。总的来说，《中长期铁路网规划》三个版本的规划目标都是越来越高的，特别是2020年铁路营业里程的规划目标增加了50%，高铁营业里程的规划目标增长了一倍多！这些不断增长的规划目标不是毫无根基，而是充分反映了中国政府对铁路发展的自信！中国铁路发展的实际结果 中国铁路的实际发展成果基本上都超过了各时期的规划目标，即使是指标两度提高之后的最高规划目标都达到了。2016年版《中长期铁路网规划》对2020年中国的铁路营业里程和高铁营业里程规划目标分别是15万公里和3万公里，2020年中国实际的铁路营业里程和高铁营业里程分别是14.63万公里和3.8万公里。铁路营业里程比规划目标少了3700公里，高铁营业里程比规划目标多了8000公里，可以说基本上达到了2016年的规划目标。实际上2021年中国的铁路营业里程就达到了15.07万公里，超过了2016年规划的目标。 《中长期铁路网规划》从发布至今将近20年，中国铁路在这20年里高速发展，最近20年新建的铁路线路接近8万公里，使得中国铁路营业里程增长了一倍。中国高铁的发展速度更是远远超出了当初的规划目标，不仅建成了覆盖主要城市的“四纵四横”干线网络，而且继续朝更加完善的高铁网络发展。中国高铁网络的发展目标是在“四纵四横”的基础上继续增加补充线路，形成以“八纵八横”主通道为骨架、区域连接线衔接、城际铁路补充的高速铁路网，实现省会城市高速铁路通达、区际之间高效便捷相连。 但不是所有国家的发展规划都能按期落实的，比如印度的高铁发展规划。为大力促进“印度制造”，莫迪政府在铁路基础设施建设上也雄心勃勃，提出“钻石四边形”发展计划，计划用高铁将主要城市德里、孟买、金奈、加尔各答连接起来。2015年，印度政府批准日本修建印度第一条高铁——孟买-艾哈迈达巴德高铁项目，该项目总长约508公里，将采用日本新干线技术。这是印度的首条高铁，通车后孟买到艾哈迈达巴德的交通时间可以从6个多小时缩短至2个小时。孟买-艾哈迈达巴德高铁项目原计划2022年完成，但由于征地难问题直到2021年11月才正式开工建设，完成时间一拖再拖。2024年，孟买-艾哈迈达巴德高铁部分路段开始铺轨，全线建成通车时间可能要推迟至2026年甚至更晚。作为对比，中国的京沪高铁全长1316公里，长度是印度孟买-艾哈迈达巴德高铁的两倍多，仅用三年时间就建成通车。印度的首条高铁从批准至今已经花了近10年时间，全线通车仍是未知数，这就是中国和印度在发展速度上的差距。为什么中国政府的规划目标都能实现？为什么中国政府制定的各种规划目标基本都能实现，甚至往往是超额完成？作为对比，印度政府同样的高铁发展规划却基本落空，印度的高铁实际发展成果远远不及预期？导致中国和印度发展结果天壤之别的原因是什么？是印度政府没有发展规划吗？是印度不能从发达国家获得技术和资金吗？答案都是否定的。 中国政府的规划目标为什么都能实现？我们从以下几个主要因素来分析：第一，政府高铁发展规划能否成为全民共识？第二，高铁建设的资金来源能否得到保障？第三，中国是否掌握高铁线路建设的技术？第四，中国机车车辆工业能否掌握高速动车组制造技术？第五，高铁运营能否实现盈利？对于以上问题，中国的答案都是肯定的，因此中国高铁的发展速度可以很快。中国高铁的发展不存在投资决策、资金来源、技术来源、建设和运营问题，因此可以根据社会发展的需要规划建设，最终的发展结果远远超过规划目标。以这五个条件为判断标准，我们来分析一下为什么印度高铁实际的发展远远落后于计划？第一，印度政府的高铁发展规划不能成为全民的共识，因此在高铁建设过程中遭遇了层层阻挠。印度高铁建设的第一个难关就是征地问题，从2015年跟日本签订高铁建设计划，一直到2023年就未能完成全部的征地计划。印度民众不是仅仅阻挠高铁征地，印度其它工业项目建设的征地一样受到阻挠。这背后的根源不仅仅是印度土地的私有化制度，更深层原因是印度内部发展利益分配的不均衡，被征地的人群觉得他们无法合理的发展红利，因此会阻挠工业项目建设。中国高铁建设则不存在这些问题，我们存在发展的共识，因此愿意支持国家的发展。第二，印度高铁项目的建设资金极度匮乏！在孟买-艾哈迈达巴德高铁项目的建设中，印度中央和地方政府合计提供的资金只有20%左右，高达80%的建设资金依赖日本的低息贷款，对国际贷款的依赖程度太高！中国高铁项目的建设虽然也依赖贷款，但是基本上在国内资本市场就能解决融资问题，对外债的依赖程度很低。由于中国高铁建设主要依靠内部融资，因此政府的各种支持政策都容易发挥作用，沟通和协调成本都远低于国际贷款。第三，中国很快就掌握了高铁线路的修建技术，印度仍然依赖日本的技术支持。虽然中国高铁线路的修建速度较晚，但是中国铁路的建设从未停止过，铁路的电气化改造也从未停止过。在高铁建设上，中国政府也采取了谨慎的发展策略：先是改造既有线路进行试验，然后建设京津城际高铁进行初步的尝试，在这些项目都成功的基础上才开始京沪高铁的建设。印度在孟买-艾哈迈达巴德高铁项目之前也没有建过一条高铁线路，印度的铁路建设速度也远远不如中国，铁路工程建设技术根本无法与中国相比，因此在高铁项目建设中对日本的依赖程度较高。第四，中国的机车车辆工业很快就掌握了高速动车组技术，而印度企业不具备制造高速动车组的技术能力。经过2004年和2005年的两次技术引进，中国机车车辆企业基本上掌握了引进动车组的制造技术，并在引进技术的基础上开始研制具有自主知识产权的高速动车组。2017年，中国标准动车组“复兴号”在京沪高铁正式投入运营，标志着中国机车车辆工业彻底掌握了高速动车组技术。作为对比，印度在与日本合作时同样也引进了技术，但是印度机车车辆企业目前仍然无法制造满足项目要求的高速动车组。第五，以京沪高铁为代表，中国高铁的盈利状况良好。京沪高铁是中国一次建成线路最长、技术标准最高的高速铁路，不论是工程建造还是运营管理，都堪称是中国高铁的标杆和典范。京沪高铁正式运营后客流量很快就达到了预期目标，而且由于建设成本可控，因此京沪高铁很快就实现了盈利。印度的孟买-艾哈迈达巴德高铁项目不论在技术上还是在资金上对外依赖都十分严重，而且建设周期漫长，这必然会增加建设成本，导致项目盈利前景恶化。为什么印度高铁项目的建设严重滞后，印度的高铁发展规划不能按期达成？印度发展的缓慢不是单一方面的原因，是一系列不利的条件导致的。中国高铁发展之所以能够超出规划目标，同样不是单一的原因能够解释的，是国家体制、社会结构、教育科研体系、工业基础等多方面因素综合作用的结果。中国高铁从落后到全球领先只用了不到二十年的时间，这也是中国诸多产业发展的经历，因为我们拥有工业发展最完整的条件。中国在部分产业如芯片、航空发动机等领域的落后只是暂时的，我们一直都在追赶，我们也一定都能赶上世界领先水平！参考资料：1、《中国高速铁路发展纪实》2、《大国速度——中国高铁崛起之路》

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